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1. Fase di ingaggio e selezione dei beneficiari

L’adesione al progetto avviene attraverso la manifestazione di interesse in risposta agli avvisi pubblici promossi dalla Regione Piemonte. La procedura è molto semplice, è sufficiente  compilare un questionario online in cui vengono richieste alcune informazioni sugli edifici che si intende  candidare. Inoltre, è richiesta la sottoscrizione e l’invio di una dichiarazione di impegno con cui si formalizza la volontà a collaborare con il team di progetto. Al momento della manifestazione di interesse non sono sono previste particolari formalità deliberative.

Gli edifici vengono selezionati in base a una serie di parametri tecnici, quali ad esempio il livello dei consumi energetici annui, la dimensione dell’immobile (preferibilmente superiore ai 500 mq), l’assenza di vincoli normativi, la modalità di utilizzo dell’immobile, le caratteristiche costruttive e le tipologie di vettori energetici impiegati. Trattandosi di una manifestazione di interesse soggetta a  successiva valutazione, la procedura di selezione viene calibrato in base al numero e alla qualità delle domande ricevute. In linea di massima è importante che gli edifici abbiano un utilizzo continuativo, non abbiano vincoli particolari che ne impediscano una riqualificazione energetica profonda, non siano stati costruiti recentemente (con standard prestazionali ancora accettabili) o non siano stati oggetto di riqualificazioni energetiche negli ultimi anni.

Il supporto viene formalizzato con la sottoscrizione di un accordo, il cui schema è predisposto e fornito da Regione Piemonte. Nei casi dei Comuni, è richiesta l’approvazione dell’accordo con deliberazione di Giunta Comunale. Il documento definisce i principi della collaborazione e i reciproci impegni tra le parti.

Ciascun ente decide, con la sottoscrizione dell’accordo, di aderire al progetto GASLESS e beneficiare, insieme ad altri enti, dell’assistenza tecnica finalizzata alla predisposizione di una gara di Partenariato Pubblico Privato volta alla sottoscrizione di un Energy Performance Contract. È pertanto nella natura dell’accordo aver compreso e condiviso il percorso e il procedimento amministrativo, di cui l’adesione è soltanto una fase preliminare. È importante precisare che le condizioni di gara saranno definite solo a valle della stesura delle analisi energetiche e finanziarie. Il Consiglio Comunale (o organo analogo per altri enti beneficiari) dovrà esprimersi sulla gara stessa approvandone le condizioni e dando mandato incondizionato al lancio della procedura. Questo è il momento in cui si formalizza la vera adesione alla gara. Pertanto, l’ente beneficiario, fino a tale momento può decidere di rinunciare a farne parte, fermo restando che le motivazioni di tale scelta devono essere solide e afferire a considerazioni di merito che non siano in contrasto con l’adesione al supporto tecnico ricevuto.

L’accordo individua i seguenti impegni per gli enti beneficiari:

  • mettere a disposizione i luoghi, gli edifici e le strutture candidate, nonché ogni informazione, dato e altro elemento, di qualunque natura, necessario e/o opportuno ai fini dell’attuazione del progetto GASLESS;
  • consentire l’accesso a tutti i luoghi e agli edifici ai fini dello svolgimento dei sopralluoghi da parte dei soggetti incaricati della redazione degli audit energetici; 
  • condividere tutte le informazioni nonché ogni ulteriore dato e elemento necessari e/o opportuni ai fini della redazione documentazione di gara;
  • mettere a disposizione un referente di progetto e il proprio personale amministrativo e/o tecnico per il compimento degli adempimenti necessari ai fini dell’indizione e dello svolgimento della gara, anche per lo svolgimento di sopralluoghi e messa a disposizione di documenti e, comunque, ai fini dell’attuazione del progetto GASLESS;
  • esprimere il proprio assenso, definitivo e incondizionato, a partecipare alla procedura di gara sulla base delle ipotesi e stime tecniche ed economico finanziarie presentate dalla Regione, ovvero segnalare alla Regione quegli aspetti sostanziali che necessitano di una revisione, ai fini della positiva approvazione.
  • collaborare alle attività istruttorie e di preparazione della gara, provvedendo all’elaborazione del DUVRI e di ogni altro documento richiesto
  • nominare il responsabile unico di progetto (RUP), approvare la documentazione di gara e la determina a contrarre, nonché adottare tutti i provvedimenti necessari per un positivo espletamento della stessa, entro le tempistiche comunicate dalla Regione;
  • individuare i soggetti incaricati dei servizi attinenti all’architettura e ingegneria di propria competenza (i.e. direttore dei lavori, coordinatore della sicurezza, responsabile unico del progetto, etc.) ove applicabili e/o necessari. Gli oneri relativi allo svolgimento delle attività di direttore dei lavori, coordinatore della sicurezza, responsabile unico del progetto e collaudi resteranno a carico degli enti beneficiari a valere sui risparmi generati dal progetto GASLESS a beneficio degli enti beneficiari medesimi; 
  • non eseguire alcun intervento di riqualificazione energetica sugli edifici candidati per tutta la durata dell’accordo, fatto salvo il caso di assoluta ed indispensabile necessità e previo accordo con la Regione. In questo caso, l’ente beneficiario si impegna a darne informazione alla Regione prima dell’effettuazione dell’intervento;
  • non porre in essere alcuna azione che possa pregiudicare la validità dell’accordo sottoscritto i suoi effetti, incluso intraprendere procedimenti amministrativi o compiere attività che possano pregiudicare la piena disponibilità degli Edifici in favore della Regione e della ESCo aggiudicataria;
  • procedere alla sottoscrizione del Contratto EPC con la ESCo che risulterà aggiudicataria della gara.

L’ente beneficiario è tenuto ad approvare l’accordo secondo le prassi e i propri regolamenti interni. Nel caso di un Comune, salvo specifiche disposizioni comunali o regolamenti dei singoli enti, la stipula dell’accordo tra pubbliche amministrazioni rientra tra le competenze della Giunta Comunale, in quanto non viene stipulata né una convenzione (ma un accordo tra pubbliche amministrazioni ai sensi della L. 241/1990) né un atto da cui scaturisca l’affidamento di una concessione di pubblico servizio.

A tal fine viene proposto uno schema di atto deliberativo che l’ente può utilizzare, personalizzandolo, al fine di procedere con l’approvazione dell’accordo. Per la Regione, l’accordo viene sottoscritto dal Dirigente del Settore Sviluppo Energetico Sostenibile, responsabile della Settore che ha la responsabilità del progetto GASLESS (Settore Sviluppo Energetico Sostenibile).

Il progetto GASLESS ha come obiettivo la riqualificazione energetica di edifici pubblici, pertanto qualsiasi edificio di proprietà di un ente pubblico può beneficiare del servizio di assistenza tecnica. Il servizio di supporto è pertanto aperto a qualsiasi soggetto giuridico di natura pubblica. indipendentemente dalla sua forma istituzionale.

Gli enti beneficiari devono collaborare in quanto parte di un percorso progettuale comune e in quanto decidono di aderire ad una gara congiunta. La collaborazione si manifesta nella tempestività con cui si forniscono dati, nella partecipazione alle riunioni di coordinamento, nella condivisione di decisioni e scelte e nella celerità degli atti amministrativi di competenza.

Esistono alcuni esempi di successo che hanno adottato un approccio simile a quello proposto dal progetto GASLESS. In particolare sono state raccolte alcune buone pratiche a cui viene dedicato una parte del sito web del progetto.

Durante la riunione di avvio dell’audit, l’auditor energetico deve concordare con l’ente beneficiario del servizio una serie di attività e gestione di informazioni qui di seguito sintetizzate:

  • programmazione sopralluoghi e visite in loco (ad esempio se all’interno o al di fuori del normale orario di lavoro);
  • livello di coinvolgimento degli occupanti;
  • definizione di eventuali aree ad accesso limitato;
  • rischi e pericoli potenziali per la salute;
  • set-point e limiti operativi delle condizioni ambientali interne (come temperature, orari di accensione e spegnimento impianti di condizionamento, frequenza dei ricambi d’aria, modalità di utilizzo dell’impianto di illuminazione ecc.) e le eventuali variazioni stagionali;
  • modelli di occupazione per le diverse attività all’interno dell’edificio;
  • commenti degli occupanti o di altre parti sulle prestazioni operative dell’edificio e sul livello di servizio dell’edificio;
  • certificati energetici precedentemente redatti per l’edificio;
  • se sono stati attuati programmi di sensibilizzazione o di motivazione degli occupanti dell’edificio.

Al fine di completare l’attività di raccolta dei dati utili all’attivazione dei sopralluoghi e alla costruzione del modello preliminare di diagnosi energetica sarà inoltre importante recuperare la seguente documentazione: 

  • progetti degli edifici:
  • planimetrie, prospetti sezioni, particolari architettonici, in formato dwg;
  • schemi di centrale termica;
  • schemi eventuali impianto di produzione energetica;
  • libretti sugli impianti;
  • Bollette consumi termici ed elettrici degli ultimi tre anni 
  • Produzione energetica annuale degli ultimi tre anni di eventuali impianti di produzione di energia da fonte rinnovabile già installati

Inoltre, al fine di favorire e velocizzare il processo decisionale e di approvazione all’interno della PA, si richiede di:

  • Coinvolgere fin dall’inizio tutte i responsabili tecnici ed amministrativi che hanno potere decisionale
  • Chiarire fin da subito tutti gli eventuali dubbi sul meccanismo dei contratti EPC, comprendendo quali tipi di interventi si possono ottenere con questo tipo di contratti
  • Velocizzare le procedure interne di approvazione (es. convocazione riunioni di Giunta o Consiglio).

L’Audit energetico è il documento in grado di identificare le opportunità di miglioramento dell’efficienza energetica di uno o più edifici; i requisiti specifici e la metodologia da applicare sono definiti dalla norma europea UNI CEI EN 16247-2. 

L’audit energetico è un’attività complessa e caratterizzata da molteplici azioni tra le quali rilievi e misurazioni in loco, valutazione delle caratteristiche fisiche e dimensionali dei sistemi di isolamento delle pareti esterne, del sistema HVAC, del sistema di illuminazione interno ed esterno. È un processo sistematico che ha lo scopo di valutare l’uso finale dell’energia in un edificio e di riconoscere e analizzare eventuali inefficienze e criticità dell’edificio stesso e dei sistemi esistenti in condizioni operative reali. Il processo comprende anche l’analisi economica e la valutazione dei consumi energetici ed è finalizzato a individuare le opportunità di riduzione del fabbisogno energetico e le misure economicamente maggiormente vantaggiose per la ristrutturazione energetica.

Al fine di redigere un audit energetico attendibile, risulta necessario creare un modello di simulazione energetica affidabile e poi convalidarlo confrontando il fabbisogno energetico teorico con quello effettivo. Il modello di simulazione contribuisce a stabilire il consumo teorico (di energia primaria per il riscaldamento e il raffreddamento, la ventilazione, l’acqua calda sanitaria, le luci, le apparecchiature per ufficio e altri dispositivi). 

Il passo successivo è un processo bottom-up volto a convalidare il modello invertendo la procedura e verificando i dati di input confrontando il fabbisogno teorico con i consumi effettivi e, infine, apportando le modifiche necessarie per garantire che i due dati siano coerenti. Se le deviazioni riscontrate sono inferiori al 5% per tutti gli anni considerati, si ritiene che il modello simuli correttamente il comportamento dell’edificio.

Le baseline energetiche sono di due tipi, la prima rappresenta il consumo medio delle ultime tre stagioni termiche necessario per alimentare gli impianti di condizionamento invernale, la seconda rappresenta il consumo medio delle ultime tre stagioni di energia elettrica per gli usi non termici.

La baseline di consumo energetico termico è quindi calcolata come media dei consumi rilevati al contatore fiscale nelle ultime tre stagioni termiche, normalizzati sulla media dei gradi giorno rilevati nella stazione meteorologica più prossima all’edificio.

La baseline di consumo di energia elettrica è invece la media dei consumi rilevati al contatore fiscale degli ultimi tre anni.

Le baseline economiche relative ai consumi storici sono invece calcolate come prodotto della baseline energetica moltiplicato per il prezzo unitario dell’energia, tale prezzo unitario è la media rilevata in bolletta degli ultimi 12 mesi disponibili al netto dell’IVA. 

Vengono inoltre quantificate le baseline economiche relative ai costi di manutenzione e conduzione degli impianti inseriti nella gara. La somma delle baseline economiche relative ai consumi energetici, sia termici che elettrici, e della baseline di manutenzione definirà la baseline economica complessiva.

La convenienza del PPP rispetto ad un appalto tradizionale viene valutata attraverso il modello del value for money così come richiesto dall’art. 175 comma 2 del codice dei contratti.

La tecnica del Value for Money (VfM) è uno strumento fondamentale per assicurarsi che, a parità di risultati attesi, il ricorso al PPP porti benefici sia economici che qualitativi per la pubblica amministrazione. La tecnica del Value for Money prevede:

  • Definizione dello scenario base (Public Sector Comparator – PSC): Si costruisce un modello in cui l’opera o il servizio viene ipoteticamente realizzato attraverso il ricorso ad un appalto tradizionale, includendo tutti i costi diretti e indiretti sia in fase iniziale a livello di investimento che in fase di gestione e mantenimento a livello di costi operativi, i rischi trasferibili e i benefici attesi.
  • Valutazione dell’alternativa in PPP: Si costruisce un modello equivalente, ma applicando la struttura tipica del PPP, che prevede la condivisione dei rischi, il finanziamento delle opere e la successiva gestione da parte del partner privato.
  • Confronto economico-finanziario

Si mettono a confronto i valori attualizzati dei due scenari (PSC vs PPP), includendo:

  • Costi di costruzione e gestione
  • Trasferimento dei rischi
  • Costi finanziari
  • Benefici di efficienza (ad esempio: performance energetica, tempi di consegna più rapidi, manutenzione più efficace)

Il VfM è positivo se il ricorso al PPP comporta un valore attualizzato netto più basso (quindi più efficiente) rispetto all’appalto tradizionale, a parità di risultati attesi.

La tecnica del Value for Money serve a dimostrare in modo trasparente e oggettivo che il PPP non è solo una scelta formale, ma una soluzione più efficiente e vantaggiosa per il settore pubblico in un determinato contesto.

L’ente beneficiario ha la possibilità di discutere con i redattori dell’audit energetico gli interventi che saranno proposti nelle conclusione delle diagnosi. Le audit energetiche vengono allegate ai documenti di gara e servono come guida per i concorrenti che vorranno presentare un’offerta tecnico-economica. Gli offerenti, però, non sono obbligati a tarare la loro offerta sulle risultanze dell’audit e potranno scegliere di raggiungere la prestazione energetica offerta con soluzioni tecnologiche simili o alternative. La ESCO aggiudicataria si assume il rischio operativo e di costruzione e pertanto deve essere libere di fare la scelta tecnica ritenuta più consona. Il contratto EPC infatti pone come oggetto principale la prestazione energetica e l’insieme dei lavori proposti sono solo funzionali al suo raggiungimento.

Un contratto EPC si basa sul pagamento di un canone annuale per il numero di anni del contratto oltre al primo. Il valore del canone annuale è commisurato sul valore del risparmio energetico generato dagli interventi realizzati dalla ESCo. Nel primo anno del contratto la ESCo realizzerà i lavori di efficientamento; in questa fase il Concessionario riconoscerà un canone limitato alla sola componente manutenzione.

Durante tutta la durata del contratto la somma delle bollette energetiche intestate al Concessionario e dei canoni annuali non dovranno essere mai superiori alle baseline economiche complessive quantificate prima della pubblicazione della gara e rappresentanti i costi storici relativi alle forniture energetiche ed ai costi di manutenzione.

In definitiva, il contratto EPC ha l’obiettivo di realizzare degli interventi di riqualificazione energetica senza modificare la spesa corrente per la gestione energetica degli edifici e senza prevedere investimenti da parte del Concessionario. Al termine del contratto i costi complessivi dell’ente si ridurranno per una quantità pari al valore del canone.

Le condizioni di gara sono decise collegialmente dagli enti beneficiari del servizio di assistenza tecnica su una serie di proposte alternative formulate dal team di progetto. Viene convocata appositamente una riunione in cui insieme si procede a valutare lo scenario migliore e a definire le condizioni di gara. A seguito di questa riunione gli enti sono invitati ad approvare la partecipazione incondizionata alla gara.

Per lungo tempo il dibattito giurisprudenziale si è concentrato sulla qualificazione dei contratti EPC quali concessioni di servizi ovvero concessioni miste (con prevalenza lavori o servizi, in funzione dell’importo degli stessi stabilito contrattualmente). La giurisprudenza amministrativa si è nel tempo consolidata nel senso di riconoscere valenza autonoma al Contratto EPC, nella misura in cui: “l’EPC, pur presentando requisiti propri della concessione di lavori e della concessione di servizi, evidenzia come tratto differenziale e specializzante quello per cui il corrispettivo dell’EPC è parametrato al risparmio energetico conseguito per effetto dell’intervento” (Ex multis Cons. di Stato, sez. V, 21/02/2020, n.1327).

Tale elaborazione trova espresso recepimento nell’art. 200 del Codice, che qualifica il Contratto EPC come autonoma figura contrattuale di PPP. Più in particolare, ai sensi dell’art. 200 del Codice i contratti EPC sono contratti di PPP caratterizzati da:

  • (i) prestazione principale è il raggiungimento della misura di efficienza energetica garantita;
  • (ii) la misura di efficienza energetica garantita deve essere verificata e monitorata durante l’intera durata del contratto;
  • (iii) il raggiungimento dell’efficienza energetica garantita costituisce la base per la determinazione di pagamento dei ricavi di gestione al concessionario.

Ebbene, ciò premesso in merito alle attività di programmazione l’art. 175 del Codice prevede con riferimento a tutti i contratti di PPP che gli stessi siano inseriti prima dell’indizione della procedura all’interno del programma triennale delle esigenze pubbliche idonee a essere soddisfatte attraverso forme di PPP.

Al riguardo, il MIT con parere n. 2782 del 18/7/2024 ha chiarito tale programmazione deve essere ricompresa nella programmazione generale di cui all’art.37 del Codice.

L’art. 37 a sua volta espressamente precisa che le opere da realizzare tramite concessione o altri contratti di PPP (quindi, anche tramite EPC, indipendentemente dalla sua non classificabilità come concessione di lavori) il cui importo dei lavori si stimi pari o superiore a 150.000 Euro debbano essere inserite nel programma triennale dei lavori pubblici.

Nell’attuale impostazione del progetto i singoli enti locali si occuperanno dell’iscrizione degli interventi nel programma triennale delle esigenze pubbliche prima della definizione definitiva del quadro economico di spesa e, più in particolare, a seguito della comunicazione effettuata da parte dei Regione dell’importo di investimento minimo ipotizzabile per la realizzazione delle misure di efficienza energetica mediante il contratto EPC, sulla base delle stime e degli approfondimenti svolti nell’ambito del progetto GASLESS.

Il mandato ad operare a SCR Piemonte in qualità di stazione appaltante si conferisce nel momento in cui si approva l’accordo con cui il beneficiario, assumendo dei compiti, beneficia del servizio di assistenza tecnica. Tale mandato poi viene confermato in modo irrevocabile allorché il consiglio comunale, a seguito delle analisi svolte e dei risultati che determinano le condizioni di gara, approva il progetto di gara.

Per il contenuto del Progetto di Fattibilità ci si può riferire all’art. 41 co. 6 del Codice e art. 6 dell’Allegato I.7 del Codice. L’art. 6 da ultimo citato, in particolare, al co. 1 prescrive che il progetto di fattibilità tecnica ed economica (“PFTE”): ”costituisce lo sviluppo progettuale della soluzione che, tra le alternative possibili messe a confronto nel DOCFAP, ove redatto, presenta il miglior rapporto tra costi complessivi da sostenere e benefici attesi per la collettività”.

Il PFTE – con locuzione leggermente differente a “Progetto di Fattibilità” – costituisce il primo livello con cui una pubblica amministrazione progetta un’opera da realizzare.

Tale assunto presuppone che gli interventi da realizzare siano nel concreto già stati individuati (sulla base del DOCFAP – Documento di fattibilità delle alternative progettuali), dalla medesima stazione appaltante.

Ebbene, occorre segnalare che nel caso del Contratto EPC tale circostanza potrebbe invero non essersi ancora verificata.

E infatti, secondo le stesse coordinate Eurostat sui contratti di PPP a base EPC, in tali operazioni: “il contraente del settore privato porta la sua esperienza per favorire l’uso a lungo termine di migliori soluzioni di gestione dell’energia” e pertanto: “il contraente del settore privato supporta il proprietario dell’edificio del settore pubblico nella ricerca della soluzione tecnica ed economica più adatta” (Guida EPEC sul trattamento contabile degli EPC – Edizione Maggio 2018 – Premessa).

In questo senso, nei Contratti EPC  il “privato partecipa strategicamente a tutte le fasi del progetto” (Ragioneria Generale dello Stato – Relazione illustrativa al contratto tipo di rendimento energetico o di prestazione energetica per gli edifici pubblici – Giugno 2023), sicché non necessariamente gli interventi oggetto di riqualificazione devono essere previamente individuati dall’ente concedente, nella misura in cui è possibile anche che: “la strutturazione e la progettazione siano compiti che spettano al Partner privato, […]”.

Addirittura, secondo quanto riconosciuto da EPEC: “In casi eccezionali, gli EPC prevedono che il Partner possa identificare, strutturare e progettare alcune o tutte le misure di efficienza energetica e gli Asset EPC dopo la sottoscrizione dell’EPC” (rif. Guida EPEC sul trattamento contabile degli EPC – Edizione Maggio 2018 – Argomento 2 – 2.1)”.

Da ultimo, si noti come il medesimo Allegato I.7 del Codice pare deporre nel senso di riconoscere flessibilità al contenuto del Progetto di Fattibilità sulla base della singola struttura contrattuale, nella misura in cui l’art. 6 riconosce al RUP la possibilità di modificare il contenuto dei diversi elaborati progettuali con disposizione motivata.

Alla luce di tutto quanto sopra illustrato, è possibile affermare che nell’ambito delle procedure bandite nel Progetto GASLESS, il Progetto di Fattibilità da porre a base di gara possa motivatamente comporsi di una versione semplificata degli elaborati di cui all’art. 6 dell’Allegato I.7. al Codice, volta a mettere a disposizione dei concorrenti a) gli audit energetici secondo i criteri minimi di cui all’All. 2 del D.lgs n. 102/2014 nonché b) dei seguenti elaborati:

  • Capitolato di gestione degli impianti
  • Piano di Misura e Verifica della Prestazione
  • Piano Economico Finanziario
  • Descrizione degli edifici
  • Matrice dei Rischi
  • Schema di Contratto EPC.

Il Progetto di Fattibilità sarà poi corredato, a livello di documentazione di gara, dalle richieste minime in termini di Risparmio Energetico Garantito e Valore dell’Investimento che i privati dovranno garantire e su cui si svolgerà il confronto concorrenziale.

Come noto, il nuovo Decreto Legislativo n. 36 del 31/03/2023 (“Codice”) attribuisce grande rilevanza alle operazioni di partenariato pubblico-privato (“PPP”) e prevede, in funzione della complessità delle medesime, che le stazioni appaltanti debbano possedere specifici requisiti di qualificazione. Più in particolare, l’art. 174, co. 5 del Codice stabilisce che i contratti di PPP possano essere stipulati “solo da enti concedenti qualificati ai sensi dell’articolo 63”.

Tale qualificazione è puntualmente disciplinata dell’art. 62 del Codice e in particolare:

(i) a livello generale (senza fare espressa menzione del PPP), tale norma prevede che tutte le stazioni appaltanti possano procedere direttamente e autonomamente all’acquisto di forniture e servizi di importo non superiore alle soglie previste per gli affidamenti diretti (Euro 140.000) e all’affidamento di lavori d’importo pari o inferiore a 500.000 euro (art. 62, co. 1 del Codice);

(ii) con specifico riferimento ai contratti di PPP, il co. 18 dell’art. 62 dispone che “la progettazione, l’affidamento e l’esecuzione di contratti di partenariato pubblico-privato possono essere svolti da soggetti qualificati per i livelli di cui all’articolo 63, comma 2, lettere b) e c)”, ossia da enti che detengano almeno la qualificazione di secondo o terzo livello.

Alla luce di tutto quanto sopra esposto, sembrerebbe prima facie di doversi concludere che:

(i) solamente le stazioni appaltanti qualificate possono ricorrere validamente alle operazioni di PPP; o comunque

(ii) sia precluso alle stazioni appaltanti non qualificate di ricorrere a contratti di PPP per l’esecuzione di lavori, ovvero per l’acquisto di beni, servizi o forniture aventi importo superiore alle soglie sopra citate.

L’interpretazione sopra prospettata si porrebbe tuttavia in contrasto con i principi contenuti nella Legge delega n. 78 del 21/06/2022 di adozione al Codice volti a una più ampia diffusione delle procedure di PPP “al fine di rendere tali procedure effettivamente attrattive per gli investitori professionali, oltre che per gli operatori del mercato delle opere pubbliche e dell’erogazione dei servizi resi in concessione […]” (art. 1, lett. aa) della L. n. 78/2022).

L’apparente discrasia normativa contenuta nell’art. 174 del Codice è stata oggetto di parere ANAC n. 9 del 28/02/2024 il quale ha riconosciuto la possibilità per le stazioni appaltanti non qualificate di fare ricorso alle procedure PPP, a condizione che, qualora prive della relativa qualificazione, le medesime facciano ricorso ad enti qualificati ai sensi degli artt. 62 e 63 del Codice.

Quanto allo specifico aspetto dell’esecuzione, occorre segnalare che importanti modifiche sono state apportate dal D.Lgs. n. 209/2024 (cd. “Correttivo al Codice”), il quale ha introdotto il principio per cui, a far data dal 1 gennaio 2025, anche ai fini dell’esecuzione dei contratti (es: per svolgere le attività di collaudo) le stazioni appaltanti possiedano specifici livelli di qualificazioni ai sensi dell’Allegato II.4.

In particolare, l’art. 3 co. 4 e 5 co. 5 dell’Allegato II.4 prevedono che: “ai fini della progettazione, nelle ipotesi di cui all’articolo 193, comma 16, dell’affidamento e dell’esecuzione dei contratti di concessione e di partenariato pubblico privato (n.d.r. di qualunque tipologia, siano di lavori o servizi) di importo a base di gara pari o superiore per i lavori a 500 mila euro o per i servizi a 140.000 euro (n.d.r. per singolo contratto, quindi, nel nostro caso, per singolo contratto EPC stipulato da ogni singolo Comune), gli enti concedenti devono possedere almeno una qualificazione di livello L2 (per i lavori) o SF2 (per i servizi) e garantire la presenza di almeno un soggetto con esperienza di tre anni nella gestione di piani economici e finanziari e dei rischi”.

In merito al valore del contratto, segnaliamo ai sensi degli artt. 174 e 179 del Codice il valore dei contratti di PPP è calcolato come: “Il valore di una concessione è costituito dal fatturato totale del concessionario generato per tutta la durata del contratto (n.d.r. nel nostro caso le somme dei canoni), al netto dell’IVA, stimato dall’ente concedente, quale corrispettivo dei lavori e dei servizi oggetto della concessione, nonché per le forniture accessorie a tali lavori e servizi”.

Sempre in merito all’esecuzione, l’allegato II.4, dà applicazione ai principi statuiti dal parere ANAC 9/2024, precisando che le stazioni appaltanti non qualificate possano comunque eseguire contratti di PPP nel caso in cui le stesse:

(i) siano iscritte all’AUSA (Anagrafe Unica delle Stazioni Appaltanti) e abbiano la disponibilità di una figura tecnica in grado di svolgere le funzioni di RUP e soddisfino altresì i specifici requisiti puntualmente indicati nelle tabelle C-bis e C-ter richiamate dall’art. 8, co. 4 Allegato II.4 del Codice; ovvero

(ii) si rivolgano a stazioni appaltanti qualificate o a centrali di committenza qualificate (art. 8 co. 4 dell’Allegato II.4).

Qualora dovessero emergere singoli casi di Comuni che non dovessero possedere i requisiti per raggiungere la qualificazione necessaria, in caso di soglie superate, si individua una soluzione ad hoc, eventualmente estendendo il ruolo di CUC qualificate alla fase esecutiva, ovvero ipotizzando un raggruppamento di più Comuni non qualificati sotto un Comune qualificato, o comunque valutare un eventuale correttivo alla struttura del singolo affidamento.

Il team di progetto fornisce assistenza durante la firma dei contratti svolgendo un’attività di coordinamento. Successivamente il servizio di assistenza tecnica si esaurisce.

In sede di gara, tra le altre cose, si chiederà alla ESCO di rilanciare su:

  1. risparmio energetico
  2. investimenti
  3. risparmio economico sulla spesa storica

Di seguito si riportano varie casistiche ipotizzando che la fornitura del vettore energetico sia esclusa dal canone.

Il caso più verosimile è che l’offerta incida su tutte e tre le variabili, il che porta a ridurre ulteriormente le bollette, a far aumentare il canone, garantendo però che la somma di bollette e canone sia inferiore alla spesa storica, al netto del risparmio garantito e dell’ulteriore sgravio di bilancio offerto.

I seguenti casi evidenziano cosa accade nel caso in cui la ESCO rilanci solo una o su due delle variabili menzionate sopra.

  1. Rilancio sul risparmio energetico garantito: l’ente si troverà, a contratto in corso,  a pagare bollette energetiche più basse, le quali  sommate al canone determinano un costo complessivo inferiore alla spesa storica (bollette + O&M). Nel caso in cui la prestazione energetica non venisse raggiunta dalla ESCo il costo complessivo determinato dalla somma di bollette e canone non cambierà in quanto l’extra costo delle bollette verrà compensato da una riduzione del canone (penale). Il mancato raggiungimento della performance garantita (risparmio energetico) verrà verificato ogni anno da specifici  test di performance disciplinati dal PMVP (documento contrattuale) .
  2. Rilancio sul risparmio energetico e sugli investimenti: si riduce la bolletta e aumenta il canone, ma la somma dei due non supera la spesa storica al netto del risparmio garantito. Nel caso in cui la prestazione energetica non venisse raggiunta dalla ESCo il costo complessivo determinato dalla somma di bollette e canone non cambierà in quanto l’extra costo delle bollette verrà compensato da una riduzione del canone (penale). Il mancato raggiungimento della performance garantita (risparmio energetico) verrà verificato ogni anno da specifici  test di performance disciplinati dal PMVP (documento contrattuale)
  3. Rilancio sul risparmio energetico e sul risparmio della spesa storica: si riduce la bolletta e viene garantito un risparmio aggiuntivo considerando la somma di bolletta e canone rispetto alla spesa storica. L’ente si troverà quindi  a pagare bollette energetiche più basse, le quali  sommate al canone ed allo sgravio di bilancio  determinano un costo complessivo inferiore alla spesa storica (bollette + O&M)
  4. Rilancio solo sugli investimenti: il canone a base di gara rimane invariato , le bollette si riducono di una somma pari al valore del canone,  la somma di canone e bollette  non supera la spesa storica al netto del risparmio garantito. L’incremento degli investimenti sarà coperto dalla ESCO con risorse proprie.
  5. Rilancio su investimenti e risparmio sulla spesa storica: il valore del canone diminuisce rispetto a quello messo a base di gara. La somma tra canone e bollette determinerà costo complessivo inferiore alla spesa storica (bollette + O&M). L’incremento degli investimenti sarà coperto dalla ESCO con risorse proprie.
  6. Rilancio solo sul risparmio sulla spesa: il valore del canone diminuisce rispetto a quello messo a base di gara in modo che la somma del nuovo canone e delle bollette determinerà costo complessivo inferiore alla spesa storica (bollette + O&M) garantendo lo sgravio di bilancio aggiuntivo offerto.

Ovviamente le considerazioni descritte sopra, si riferiscono al caso in cui la performance dell’anno di riferimento sia rispettata rispetto a quella definita nel contratto EPC. Nel caso in cui ci siano casi di over o under performance, si applicano le dovute correzioni

La prestazione energetica oggetto del contratto può essere di due tipi:

  1. Valore del consumo di energia termica evitato espresso in percentuale rispetto al consumo storico di riferimento adeguato alle condizioni climatiche e di utilizzo dell’edificio nel periodo di verifica della prestazione. 
  2. Valore del consumo di energia elettrica evitato espresso in percentuale rispetto al consumo storico di energia elettrica. Il valore di consumo evitato è pari al valore di energia elettrica prodotta da impianti di produzione di energia elettrica rinnovabili installati nell’edificio e autoconsumata fisicamente prima di essere immessa in rete

Per misurare e verificare il raggiungimento della prestazione oggetto del contratto EPC verrà istituita una specifica commissione di controllo composta da tre membri: 

  • Il primo membro sarà individuato dalla Pubblica Amministrazione proprietaria degli immobili tra il suo personale interno; tale esperto dovrà essere al contempo anche il Direttore dell’Esecuzione, 
  • Il secondo membro sarà nominato dalla concessionaria. 
  • Il terzo membro verrà individuato dalla Pubblica Amministrazione proprietaria degli immobili attraverso selezione ad evidenza pubblica ed assumerà il ruolo di Presidente della Commissione  

Il Presidente della commissione si occuperà di effettuare tutti i calcoli indicati nei Piani di Misura e Verifica della Prestazione (documenti contrattuali) che disciplinano la metodologia di seguire e le formule da applicare. Gli altri due membri si occuperanno di rilevare tutte le informazioni e i dati necessari alla determinazione della verifica.

I PMVP vengono redatti prima della pubblicazione della gara prendendo come riferimento le migliori best practices attualmente riconosciute a livello europeo e nord americano; in particolare, per la determinazione dei risparmi energetici ed economici, è stata preso come riferimento il Protocollo Internazionale di Verifica e Misura delle Prestazioni – pubblicato da EVO.  I calcoli per verificare la prestazione si basano su dati reali rilevati ai contatori fiscali e su aggiustamenti ordinari e straordinari e confrontati con le baseline energetiche storiche anch’esse rilevate. Gli aggiustamenti possono riguardare:

  • variazione dei gradi giorno di riscaldamento
  • variazioni nei volumi riscaldati
  • i tempi di occupazione degli edifici
  • le temperature di esercizio

Nei contratti EPC è previsto che il valore del canone possa variare sulla base del risultato del test di performance. 

Nel caso di under-performance (il consumo evitato è inferiore a quello previsto in contratto) sarà applicata una deduzione al canone in modo da compensare l’extra costo per il concessionario in bolletta La deduzione al canone sarà determinata moltiplicando l’extraconsumo per la tariffa di acquisto del vettore energetico 

Nel caso di over-performance l’extra risparmio viene condiviso tra la ESCO concessionaria e la Pubblica Amministrazione concedente secondo percentuali prestabilite nel contratto, questa condivisione genererà una maggiorazione del canone. 

La maggiorazione sarà determinata moltiplicando l’extrarisparmio per la la tariffa di acquisto del vettore energetico per la percentuale di condivisione riconosciuta alla ESCO concessionaria

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